加强中央预算内投资项目评审工作的几点思考：现状、问题及投资效益

中央预算内投资是指政府利用财政预算内基本建设资金和纳入财政预算管理的基本建设资金进行的投资。它以年度投资计划的形式下达，由财政部下达投资预算并通过集中支付的方式进行支付。近年来，中央预算内投资总投资规模逐年增加，投资项目类型多样。本文结合中央预算内投资项目特点以及项目评审工作趋势，深入分析在中央预算内投资项目评审工作中发现的项目谋划不“实”、质量不“高”、项目决策不“科学”等问题，提出针对性优化建议，以促进中央预算内投资效益进一步充分发挥。

中央预算内投资项目评审现状

（一）中央预算内投资项目特点

1.投资规模逐年增加

中央预算内投资是指由国家发展改革委负责管理和安排的中央财政性投资资金。2016年～ 2024年，中央预算内投资项目总规模由5000亿元增加到7000亿元，年均增幅达4.32%，特别是2019年较2018年增加400亿元，增幅达7.44%，总规模增加约40%，其中，中央本级支出由1124亿元增加到2000亿元，对地方转移支付由3876亿元增加到5000亿元，中央本级支出占中央预算内投资的比例为11%～29%，对地方转移支付占比为71%～79%，具体情况如图1所示，中央预算内投资规模逐年稳步增长，有利支持了中央本级和地方的基本建设。

2.投资项目类型多样

中央预算内投资建设项目类型多样，2024年中央预算内投资主要支持粮食安全、能源安全、产业链供应链安全、城市基础设施及保障性安居工程基础设施、生态环境保护、交通物流重大基础设施、社会事业及其他重点领域等八个方面，包括产粮大县公共服务基础设施、粮食仓储设施、支撑性调节煤电、农村电网改造、新引擎赛道、战略性矿产资源保障供应等30多个领域。其中每个领域又包含各种不同类型的项目，例如产粮大县公共服务，支持范围包括支持产粮大县中等职业学校、公办幼儿园、义务教育学校、普通高中、县级医院、中心镇县域医疗卫生次中心、公办养老服务机构、托育综合服务中心等有一定收益的项目。

3.投资项目数量庞大

中央预算内投资项目数量庞大，如2020年安排中央预算内投资6000亿元，共计支持项目上万个。由图1可以看出，中央预算内投资项目主要是对地方转移支付的投资补助类项目，这类项目涉及全国各地，分布广，主要包括重大区域发展战略建设、污染治理和节能减碳、排水设施建设等专项，每批次专项涉及的项目数量可达成百上千甚至上万个。

（二）中央预算内投资项目评审工作趋势

中央预算内投资项目评审主要是接受发改部门委托，对中央预算内投资项目提出评审、评估意见，为发改部门项目决策、审批和下达投资计划服务，是项目前期审批过程中的一个重要环节。为了合理有效地利用中央预算内投资资金，中央预算内项目评审工作作为加强对中央预算项目投资管理规范的重要手段，保证中央预算内投资的规范运行，起着不可或缺的作用。中央预算内投资项目评审工作呈现如下趋势：

1.项目评审专业性强

中央预算内投资支持重大科技进步领域的项目，例如聚变堆主机关键系统、高能同步辐射光源等国家重大科技基础设施项目，一方面，这类项目涉及的领域专业性极强，要完成的科学目标处于国内外领先水平，在国内几乎无参考案例；另一方面，这类项目复杂性高，涉及多学科的技术、建安工程和资源配置等方面，项目建设的技术路线复杂，流程长、支线杂、层级多，并且需购置的设备体量大、种类多、投资高，成百上千台（套）设备中还有多种研制、定制的非货架产品，所有的因素叠加在一起，必然导致中央预算内投资项目评审工作困难而复杂。

2.项目评审主体多元

近年来，国务院行政审批事项逐渐取消和下放，目前，中央本级项目的审批权限没有重大变化，地方不同行业项目的审批权限在不同程度上进行下放，这就导致各地开展中央预算内投资建设项目评审工作的主体呈现多元化。例如，全国中央预算内投资农业建设项目评审工作重心已经下移至省级及以下农业农村部门，这类项目的评审主体包括省级农业农村部、系统内事业单位、第三方咨询机构、地市（县）级农业农村部门和发展改革委等。

3.项目评审时限要求高

一般委托咨询评审任务的完成时限是不超过30个工作日，为了加快项目进度，尽快形成实物工作量，很多时候会对评审时限提出更高的要求，有时候会要求尽快出具评审意见，评审工作呈现临时性、应急性等特点，这就导致很多评审工作计划性不强，存在时间紧、任务重的情况。

中央预算内投资项目评审过程中发现的短板弱项

（一）项目谋划不“实”

项目前期工作是指从项目筹划、投资机会研究到开工建设前的一系列准备工作，项目建设能否成功实施，投资效益能否充分发挥，项目前期工作是关键。在评审过程发现存在项目谋划不“实”的情况，主要体现在以下三个方面：

1.项目定位不清晰

一是项目筹划阶段建设单位对项目功能定位较高。某建设项目，在确定科学目标和工程目标时，以前瞻意识为借口，追求高标准，将某项指标定位世界先进水平，与该建设项目的实际使用需求不匹配，存在高估冒算和盲目建设、无效建设等情况。二是项目论证不充分。项目建设必要性不足，对项目需求分析不深入，对项目建设将解决什么样的问题、实现什么样的功能、满足什么样的要求、达到什么样的水平等方面不够清晰。例如某储备项目，在可行性研究阶段，对项目的需求分析不深入，不能合理确定建设规模，并且对项目建成后怎么实现运营也论证不充分，导致项目不具备可行性。

2.缺乏前瞻性和全局意识

一是建设单位对申报项目往往仅注重解决眼前问题而忽视长远规划。例如某项目在申报建设二期工程时，由于在一期建设时未考虑二期的供暖供电等接入条件的预留，在一期刚建成投入使用不久，就需要对供暖供电设备进行拆改，一期工程中大部分供暖供电设备都需要换新，造成很大的投资浪费。二是申报项目仅注重部门利益而忽视合作共赢，造成申报项目存在功能重复设置、项目重复申报、资源互不共享等问题。例如有些信息化项目在顶层规划中明确要求要相关部门共同申报，共享资源，但是在实际申报项目时，由于部门间利益冲突，往往各部门都是单独申报，忽视合作共赢。

3.存在套取中央资金的情况

一是存在临时包装拼凑项目情况。项目仅完成审批、核准或备案程序即可申报，地方临时动议或为争取资金临时谋划、匆忙批复项目，领导拍脑袋决定，造成决策不科学。某些项目在申报时，所在地块的规划条件就已经确定，导致申报的新建幼儿园和卫生室根本无法实现。二是存在“报大建小”问题。中央资金一般是按照投资比例补助地方投资项目，在申报项目时做大投资规模以获取更多中央资金，但地方配套资金无法落实，实际建设中再缩小投资规模。如某县公共卫生救治中心项目原计划总投资8亿元，地方配套比例超90%。近年财政收入下降后，总投资反复调整至1.4亿元，缩减超过80%。

（二）项目质量不“高”

1.前置要件手续不全

部分中央预算内直接投资项目在可研阶段未取得用地预审与选址意见书、在初步设计阶段未取得地质勘察报告、部分地方政府申请的投资补助类项目未取得地方立项、用地、规划、环评、节能审查等手续文件。前置要件的缺失不仅影响了项目的进度，还可能对后续的工作造成连锁反应，导致成本增加、时间延误甚至项目失败。例如，某些批量项目为了满足进度要求，在用地手续未落实，仅在出具承诺函的情况下就将项目批复，导致在实际实施过程中，用地手续因各种原因办理不下来而不得不调整项目。

2.申报文件深度不够

项目申报文件主要包括：项目建议书、可行性研究报告、初步设计概算和资金申请报告等。部分项目存在项目申报文件编制深度不够，存在错漏等问题。这不仅影响了项目的顺利推进，也对评审工作的公正性和效率提出了挑战。某体育场馆改造项目，由于初步设计概算文件编制深度不够，存在错漏项，对项目需求的把握不准确，很多单项工程都是估算，从而影响到概算的准确性，这种情况下，概算文件往往无法真实反映项目的成本，给后续的预算控制和资金安排带来困难。

3.建设方案不经济

部分建设单位在申报项目时会要求设计单位随意更改设计方案，提高项目投资，而设计单位在优化设计时会面临诸多困难部分项目存在建设方案不经济，缺乏优化等问题。某实验室项目平面布置方案由可研批复的集中设置调整为分散布置，由此导致外立面面积增加，投资增加，而且方案调整的理由不充分，调整后的建设方案需要充分论证经济合理性，进一步优化建设方案。

（三）项目决策不“科学”

1.评审质量难以保障

中央预算内投资项目涉及内容多、工作量大，技术难度高，而且常常会应用一些新技术新工艺，工程计价依据更新快，项目评审难度和复杂性随之加大，另外很多工程项目任务比较紧急，导致评审工作缺乏计划性和主动性，时间仓促，这些问题都直接或间接影响了评审工作的质量。

2.部分项目评审流于形式

审批权下放后，地方相关部门对必要手续和重大问题的处理情况重视不够，致使评审工作流于形式，在一定程度上影响了项目审批的权威性和严肃性。有些项目会受地方领导指示影响，为推动项目尽快审批后尽早开工建设，放松对前置要件手续文件审核或项目中存在重大问题的要求。

3.评审项目缺乏后续监管

行业主管部门、投资主管部门还未完全形成监管合力，部门间信息不畅问题突出，特别是对一些小而散的切块打捆项目，各部门监管职责不够明确，以至于有时出现“一切了之”的现象。地方政府部门普遍人手紧张、项目管理经验不足，行业主管部门不熟悉工程项目，往往委托第三方验收，行业主管部门验收后一般不会主动向发改部门提供相关材料，导致发改部门对于项目质量情况并不能完全掌握，难以及时发现项目问题，也不利于对后续项目的科学决策。

提高中央预算内投资项目投资效益的建议

（一）加大前期工作力度，落实项目储备工作

一是确保项目功能定位清晰准确，加强项目前期论证。项目的功能定位不仅要紧密围绕国家发展战略和社会需求进行，还需考虑项目本身的实际使用需求，只有具有清晰准确的定位，才能更好地发挥中央预算内投资的作用，确保项目的实施效果和社会效益。同时还要加强项目前期论证，通过深入的调研发现潜在的问题和风险，及时调整项目方案，避免盲目投资和重复建设。二是项目谋划要着眼全局，加强项目投建运一体谋划。在项目谋划阶段，优化项目布局，避免重复建设和资源浪费。同时考虑运营模式和管理机制，确保项目建成后能够顺利投入运营并持续产生效益。三是完善项目储备机制，加强项目管理和监督。加强项目储备，形成滚动接续的项目库。在项目实施过程中，要建立健全项目管理制度，明确各方责任，加强过程控制和监督检查，确保项目按照既定目标和计划推进。

（二）保障项目建设条件，提高项目申报质量

一是提前启动前置要件手续办理，确保项目满足基本建设程序要求。提前启动前置要件手续的办理工作是保障项目合规性、避免后期风险的关键步骤，不仅有助于更好地计划项目进度，还能够帮助我们及时发现并解决潜在的问题。二是严把项目申报文件质量。项目团队要注重文件的准确性、完整性、经济性，提交满足设计深度的设计文件。尽量给设计咨询单位预留充分的论证设计时间，把问题尽早发现并解决在前期工作阶段，尽量避免在实施阶段出现大量设计变更或反复修改，造成投资浪费和不可控。三是提高设计咨询质量。建设单位在选取咨询设计单位时，最好能够选择具备丰富的行业经验和专业知识的设计咨询单位，设计单位针对建设单位提出的修改意见要进行判别，对不合理的建设方案提出有针对性的优化建议和指导。

（三）强化项目评审力度，助力项目科学决策

一是优化业务流程，提高项目评审效率。评审机构对项目报审材料的要求进行规范并法制化，建立初评制度，核实编制单位的资质，编制深度是否符合要求，核对报审资料的完整性，从源头上控制减少因等补充资料而造成的评审时间延误。对于重大、复杂且时间紧的项目，提前主动介入，在确保评审质量的前提下，解决评审关键问题，提高工作效率。二是加强项目评审质量控制，提高项目决策科学性。评审过程中，应严格遵循既定标准和流程，对项目方案进行全面、深入的评估。通过细致的评审，及时发现潜在问题，为项目决策提供“客观、公正、科学、可靠”的依据。利用制度设定保障决策正确，如建集体决策机制。三是以制度方式压实监管责任，强化项目后续监管。持续完善中央预算内投资项目监管相关规定，明确各级有关部门、单位监管责任，加强部门间信息沟通衔接，强化制度刚性约束，以制度方式压实项目单位建设主体责任和有关单位监督管理责任，确保项目监管责任能落地、可追溯。投资主管部门加大项目验收抽查力度，探索通过提级验收、交叉验收等方式强化项目质量把关，验收结果与资金安排挂钩，倒逼项目单位建设主体责任和主管部门监管责任落实。